Gemeindetag Baden-Württemberg Kommunaler Landesverband kreisangehöriger Städte und Gemeinden Gemeindetag Baden-Württemberg Panoramastr. 31 | 70174 Stuttgart | Telefon +49 711 22572-0 | Telefax +49 711 22572-47 | zentrale@gemeindetag-bw.de / www.gemeindetag-bw.de Häufig gestellte Fragen zur Grundsteuerreform (Stand: 16.02.2023) Das Bundesverfassungsgericht hat mit sei- nem Urteil vom 10. April 2018 (1 BvL 11/14, 1 BvR 889/12, 1 BvR 639/11, 1 BvL 1/15, 1 BvL 12/14) die Vorschriften zur Einheitsbe- wertung für die Bemessung der Grund- steuer als verfassungswidrig eingestuft. Die Verfassungswidrigkeit wurde im We- sentlichen darin gesehen, dass das Fest- halten des Gesetzgebers an dem Haupt- feststellungszeitpunkt von 1964 zu gravie- renden und umfassenden Ungleichbehand- lungen bei der Bewertung von Grundver- mögen, für die es keine ausreichende Rechtfertigung gibt, führt. Das Bundesver- fassungsgericht hat gleichwohl bestimmt, dass die bisherigen Regelungen noch bis spätestens 31.12.2024 angewendet wer- den können um Gesetzgeber und Verwal- tung die Möglichkeit einzuräumen eine Neuregelung der Grundsteuer zu treffen und umzusetzen. Vor diesem Hintergrund hat der Bundestag am 18.10.2019 sowohl eine Reform des (Bundes-) Grundsteuergesetzes, als auch eine Grundgesetzänderung beschlossen, welche den Ländern erlaubt eigene Rege- lungen für die Grundsteuer zu treffen. In der Folge haben sich in den Bundeslän- dern unterschiedliche Modelle in Bezug auf die Umsetzung des Urteils ergeben. Neben der Anwendung des sogenannten „Bun- desmodells“ sind in den Bundesländern weitere Modelle mit unterschiedlichen Aus- prägungen entstanden. Das Land Baden-Württemberg hat mit dem Beschluss des Landesgrundsteuergeset- zes am 4.11.2020 über die hier anzuwen- den Modelle entschieden. Während für die Grundsteuer A das Bundesmodell ange- wendet werden soll, handelt es sich bei der baden-württembergischen Grundsteuer B um eine Bodenwertsteuer. Zu dieser sind, insbesondere in der jünge- ren Vergangenheit seitens der Steuerpflichtigen, aber auch seitens der Presse eine Vielzahl an Fragen an die Städte und Gemeinden herangetragen worden. Weiterhin sind Fragestellungen zu den zu erwartenden Auswirkungen der Grundsteuerreform zunehmend auch Ge- genstand der Beratung in kommunalen Gremien. Mit dem vorliegenden Argumentationspa- pier sollen die wesentlichen Hintergründe zu den in der kommunalen Praxis häufig aufkommenden Fragestellungen erläutert werden. 1. Was bedeute t „Aufkom- mensneutra l i tä t“ in Bezug auf d ie Grundsteuer? „Aufkommensneutralität“ bedeutet, dass die Gemeinde insgesamt, also für das ge- samte Gemeindegebiet, mit der neuen Sys- tematik des Landesgrundsteuergesetzes keine Mehreinnahmen gegenüber der bis- herigen Grundsteuer anstrebt. Für die Kommunikation gegenüber Bürgern und Gremien vor Ort wird es wichtig sein frühzeitig herauszustellen, dass „Aufkom- mensneutralität“ nicht bedeutet, dass für je- den Einzelnen künftig die gleiche Höhe der zu zahlenden Grundsteuer anfällt, wie dies in der Systematik der bisherigen Grund- steuer der Fall war. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass es Fälle geben wird, in denen die Steuerschuldner in der neuen Systematik teils deutlich mehr zu bezahlen haben werden als bisher, wohingegen an- dere weniger belastet werden. Der Begriff der „Aufkommensneutralität“ nimmt somit Bezug auf die Einnahmenent- wicklung aus der Grundsteuer insgesamt, aus der Perspektive der Kommune, nicht jedoch aus der individuellen Perspektive des jeweiligen Steuerzahlers. mailto:zentrale@gemeindetag-bw.de 2 Dass es zu entsprechenden „Belastungs- verschiebungen“ kommen kann und wird, liegt im Urteil des Bundesverfassungsge- richts begründet, welches die bisherige Systematik der Vorschriften zur Einheitsbe- wertung für die Bemessung der Grund- steuer für verfassungswidrig erklärt hatte (BVerfG Urteil vom 10. April 2018, 1 BvL 11/14, 1 BvR 889/12, 1 BvR 639/11, 1 BvL 1/15, 1 BvL 12/14). Die bisherige Grundsteuer hat in Baden- Württemberg im Wesentlichen auf Werte für die Einheitswertberechnung aus dem Jahr 1964 zurückgegriffen, stellt also letzt- lich auf eine veraltete Datengrundlage ab. Die Verhältnisse haben sich seit dem Jahr 1964 zum Teil stark geändert. Vor diesem Hintergrund hatte das Bundes- verfassungsgericht in der genannten Ent- scheidung festgestellt, dass die bisherigen Regelungen den allgemeinen Gleichheits- grundsatz verletzen und den Gesetzgeber zu einer Neuregelung verpflichtet. Eine Nachfolgeregelung, welche darauf abzielen würde, genau die bisherigen Ergebnisse in der Steuerbelastung eines jeden Einzelnen Steuerpflichtigen zu replizieren, wäre ab- sehbar wiederum rechtswidrig. Es wird da- her, durch die Grundsätze des Urteils be- dingt, zwangsläufig zu „Belastungsver- schiebungen“ kommen müssen. 2. Was is t mi t „Belas tungs- versch iebungen“ genau gemeint? Der Begriff „Belastungsverschiebungen“ stellt darauf ab, wie stark die verschiede- nen Steuerpflichtigen einerseits, aber auch die Grundstücksarten (bspw. Wohnen, Ge- werbe) zum Aufkommen der Grundsteuer beitragen und in welchem Maße sich die je- weiligen Belastungen durch die Neurege- lung der Grundsteuer verändern. Bei angestrebter Aufkommensneutralität ergibt das Ist-Aufkommen geteilt durch die Summe der neuen Grundsteuermessbe- träge den künftigen Grundsteuer-Hebe- satz. Somit sind die Messbetragsverände- rungen der Indikator für Belastungsverschiebungen. Die Messbe- träge und damit auch deren Veränderun- gen werden durch die künftig vollständige Abhängigkeit von den Bodenrichtwerten beeinflusst. Anders als im bisherigen Grundsteuerrecht wird die vorhandene Grundstücksbebauung in der Bemes- sungsgrundlage der neuen Grundsteuer nicht mehr berücksichtigt. Es zählt allein der Bodenrichtwert der Richtwertzone, in der das Grundstück liegt, und die Größe des Grundstücks, nicht aber, ob und mit welcher Intensität und welchem Objektalter die Grundstücke bebaut sind. Lediglich über eine Differenzierung der Steuermesszahlen gibt es eine Unterschei- dung in der Gewichtung zwischen zu Wohnzwecken genutzten Grundstücken (Bonus von 30 Prozent) und zu anderen Zwecken genutzten Grundstücken. Da die Gemeinde nur einen Hebesatz für die Grundstücke des Grundvermögens (Grundsteuer B) und einen Hebesatz für die Betriebe der Land- und Forstwirtschaft (Grundsteuer A) festsetzen kann und ledig- lich für unbebaute, aber baureife Grundstü- cke des Grundvermögens (Grundsteuer C) einen weiteren Hebesatz bestimmen kann, kann auf Veränderungen der Messbeträge neu/alt für einzelne Steuerschuldner bzw. Grundstücke/Grundstücksarten/Gebiete/ Gemeindeteile nicht mit eine näher konkre- tisierenden Hebesatzgestaltung eingegan- gen werden. Nicht aussagekräftig wäre es, die Höhe der neuen Grundsteuer aus Sicht des Steuer- pflichtigen allein durch Anwendung des bis- herigen Hebesatzes auf den neuen Mess- betrag zu ermitteln. Hieraus die künftige in- dividuelle Steuerbelastung abzuleiten würde unbeachtet lassen, dass der Hebe- satz sich – wie dargestellt – bei der Umstel- lung auf die neue Grundsteuer im Jahr 2025 erwartungsgemäß ändern wird. Auch aus einem Vergleich der Messbe- träge alt/neu eines oder einzelner oder auch nur einer kleinen Auswahl an Grund- stücken lässt sich kein belastbarer Rück- schluss auf den zu erwartenden neuen He- besatz treffen. Die Gemeinden werden überwiegend voraussichtlich erst in der zweiten Jahreshälfte 2024, wenn der 3 Großteil der neuen Messbescheide vor- liegt, über eine verlässliche Basis für die Hebesatzfestsetzung 2025 verfügen. Zeichnet sich beispielsweise zum Errei- chen der Aufkommensneutralität eine He- besatzerhöhung ab (weil die Messbeträge im Vergleich zur bisherigen Grundsteuer gesunken wären), so werden Grundstücke, deren Messbetrag sich über den Gemein- dedurchschnitt erhöht, eine Grundsteuer- mehrbelastung erfahren. Grundstücke, de- ren Messbetrag sich unterdurchschnittlich verändert, werden gegenüber dem Status quo weniger Grundsteuer als bisher bezah- len müssen. Dies gilt sinngemäß, wenn die Gemeinde ihren Hebesatz im Jahr 2025 ab- senkt (weil die Messbeträge im Vergleich zur bisherigen Grundsteuer gestiegen wä- ren). Diese Veränderungen ergeben sich insbe- sondere innerhalb eines Gemeindegebie- tes, auch wenn die Bodenrichtwerte lan- desweit sehr viel stärker auseinanderfallen als innerhalb einer Gemeinde. Dies hängt damit zusammen, dass die Hebesätze zwi- schen den unterschiedlichen Gemeinden nivellierend wirken können und werden. In- nerhalb eines Gemeindegebietes ist dies jedoch nur bedingt möglich, da je Ge- meinde und Steuerart nur ein Hebesatz festgesetzt werden kann (siehe vorne). Wie die Belastungsverschiebung konkret aussieht, hängt von der Art und Struktur der Bebauung in der jeweiligen Gemeinde ab. Grundsätzlich deutet sich aber folgender Trend an: - Grundstücke, welche in Bodenricht- wertzonen mit höheren Bodenricht- werten liegen, werden tendenziell stärker belastet werden als Grund- stücke in Bodenrichtwertzonen mit niedrigen Bodenrichtwerten. - unbebaute Grundstücke werden tendenziell eine Mehrbelastung er- fahren, während verhältnismäßig kleine Grundstücke mit einem ho- hen Grad baulicher Nutzung ten- denziell entlastet werden. - Gewerblich genutzte Immobilien in Gewerbegebieten werden (da de- ren Bodenrichtwert geringer als der von Baugebieten mit Wohnbebau- ung ist), ebenfalls tendenziell ent- lastet werden, - Wohnbebauung wird (trotz des Kor- rektivs des 30%-Steuerabschlags für überwiegende Wohnnutzung), aufgrund der höheren Bodenricht- werte in der Tendenz eine Mehrbe- lastung erfahren. - Grundstücke in Altbaugebieten wer- den – da tendenziell niedrigere Ein- heitswerte zugrunde liegen, durch die Reform im Vergleich zu Neu- baugebieten eine höhere Belastung erfahren. - Eine tendenziell höhere Belastung ist auch für Grundstücke mit einer großen Fläche und einer vergleichs- weise geringen Grundfläche der Gebäude zu erwarten. 3. Is t d ie Gemeinde zur Auf - kommensneutra l i tä t ver - p f l ichtet? Nein. Es gibt für die Gemeinde keine recht- liche Verpflichtung die neue Grundsteuer gegenüber dem bisherigen Grundsteuer- aufkommen „aufkommensneutral“ gestal- ten zu müssen. Den Gemeinden wurde nach Art 28 Abs. 2 und 106 Abs. 6 GG das Recht eingeräumt, die Hebesätze für die Grundsteuer festzu- setzen. Dies ändert sich auch mit dem neuen Bundesgrundsteuer- oder dem Lan- desgrundsteuergesetz nicht. Gleichwohl hatten sowohl der Bundes- als auch der Landesgesetzgeber die Erwar- tung ausgesprochen, die Reform aufkom- mensneutral auszugestalten. Auch aus Sicht der Kommunalen Spitzen- verbände wurde flankierend betont, dass sich die Höhe der des angestrebten Grund- steueraufkommens am Finanzbedarf der jeweiligen Kommunen zum jeweiligen Zeit- punkt orientiert, jedoch der Prozess der Re- form als solcher nicht zum Instrument einer generellen Erhöhung des Aufkommens werden sollte. Viele Bürgerinnen und Bürger sind in Anbe- tracht der Unwägbarkeit über die letztendli- che Höhe der Grundsteuer nachvollziehbar 4 in Sorge. Hierbei löst insbesondere der „Schwebezustand“ bis zum Zeitpunkt der Festlegung des neuen Hebesatzes Unbe- hagen aus, was sich jedoch im Zuge des Reformprozesses zeitnah nicht auflösen lassen wird. 4. Nach w elchen Kr i ter ien legt e ine Gemeinde ihren Hebe- sa tz fes t? Obwohl keine rechtliche Verpflichtung zur Aufkommensneutralität besteht, ist die Festsetzung der Grundsteuerhebesätze keinesfalls eine willkürliche Entscheidung. Bei der Entscheidung spielen verschiedene Aspekte eine Rolle, wie beispielsweise die wirtschaftliche Lage und die haushalts- rechtliche Situation der Gemeinde, die Möglichkeit Aufwendungen zu reduzieren oder anderweitig zusätzliche Finanzmittel zu generieren, die Höhe der Zuweisungen von Bund und Land, aber auch das Maß der Verpflichtungen welchen die Gemeinde auf Veranlassung von Bund und Land nachzukommen hat. So sind die Städte und Gemeinden auch nach dem 31.12.2024 dazu verpflichtet, ihre gesetzlich übertragenen und die selbst gewählten Aufgaben zu erfüllen. Sie müs- sen seit dem Jahr 2020 den Haushaltsaus- gleich nach den Kriterien des neuen kom- munalen Haushaltsrechts erreichen und haben in den vergangenen Jahren von Bund und von den Ländern zusätzliche Auf- gaben übertragen bekommen – bei gleich- zeitig oft nicht auskömmlicher Finanzierung dieser neuen Aufgaben. Dies bedeutet jedoch nicht zwangsläufig, dass eine Stadt oder Gemeinde durch He- besatzerhöhungen oder das Unterlassen von Hebesatzsenkungen das Aufkommen der Grundsteuer erhöhen wird. Denn auch die Belastung für die Einwohnerinnen und Einwohner ist regelmäßig ein gewichtiges Argument, welches in den Entscheidungs- prozess über die Höhe der Hebesätze in die Beratungen der kommunalpolitischen Gremien Eingang findet. 5. Inw iefe rn is t das aus - schl ießl iche Abste l len auf Grundstücks f läche und Bo- denr ichtw ert prob lema- t isch für d ie recht l iche Be- s tändigke i t des Model ls ? Sowohl im Bundes- als auch im Baden- Württembergischen Landesmodell liegen dem Grundsteuerwert die Grundstücksflä- che und die Bodenrichtwerte zugrunde. Im Baden-Württembergischen Modell wurde, unter anderem zur Verringerung des Pro- zessaufwandes, jedoch auf die Erfassung des Gebäudebestandes über eine statisti- sche Nettokaltmiete verzichtet und alleine auf die Grundstücksfläche abgestellt. Diese Vorgehensweise ist für das Land Ba- den-Württemberg nach einer Expertenan- hörung erfolgt. Dennoch wurden Klagen gegen die neue Grundsteuer angekündigt und auch bereits erhoben. Inwiefern diese zu einer Feststellung der Verfassungswid- rigkeit führen werden, bleibt abzuwarten. Es werden aber neben der modifizierten Bodenwertsteuer in Baden-Württemberg voraussichtlich auch die grundsteuerlichen Neuregelungen im Bundesmodell sowie in den Grundsteuermodellen der Bundeslän- der Bayern (reines Flächenmodell), Hes- sen, Niedersachen und Hamburg (Flächen- Lage-Modelle) auf den verfassungsgericht- lichen Prüfstand kommen. 6. Welche Rol le spie len künf - t ig d ie Hebesätze? Im System der bisherigen Grundsteuer ha- ben Hebesätze zur Ermittlung der Steuer- höhe eine zentrale Rolle gespielt. Hieran ändert sich grundsätzlich nichts: - In eher ländlich geprägten Kommu- nen mit niedrigeren Bodenrichtwer- ten wird es eine Tendenz zu deutli- chen Hebesatzerhöhungen geben; - Im Verdichtungsraum mit ver- gleichsweise höheren oder sehr hohen Bodenrichtwerten ist 5 hingegen eine Absenkung der He- besätze zu erwarten. Kommunen und die Grundsteuerbelastung in den Kommunen ausschließlich auf der Grundlage der Höhe ihrer Hebesätze ver- gleichen zu wollen, wird mit dem neuen Landesgrundsteuergesetz nahezu unmög- lich sein. Hierzu wäre als weiterer Indika- tor das Bodenwertniveau in einer Ge- meinde im Vergleich zum Landesdurch- schnitt oder im Vergleich mit benachbarten Kommunen mit in den Blick zu nehmen. Reine Hebesatzvergleiche, welche auch im Hinblick auf den Finanzausgleich eine bedeutende Rolle gespielt haben, werden mit dem neuen Landesgrundsteuergesetz jedoch weitestgehend aussagelos werden. 7. An w elchen w ei teren An- knüpfungspunkten w ird s ich die Grundsteuer re form noch ausw irken? Neben der direkten Auswirkung als Ein- nahme bei den Gemeinden bzw. als Grund- steuerbelastung bei den Bürgerinnen und Bürgern wird die Grundsteuerreform auch mittelbare Auswirkungen haben, insbeson- dere auf den Finanzausgleich. So sind beispielsweise im Finanzaus- gleichsgesetz zur Bemessung der Steuer- kraft bisher Anrechnungshebesätze defi- niert, mit deren Hilfe die Bemessung der Steuerkraft der einzelnen Gemeinden im Finanzausgleich und damit auch die Höhe der Zuweisungen und der Umlagen erfolgt. Daneben spielen die Hebesätze auch im Ausgleichsstock eine Rolle. Der Aus- gleichsstock soll dazu dienen, besonders fi- nanzschwache oder besonders belastete Gemeinden zu entlasten. Um Mittel aus dem Ausgleichsstock erhalten zu können müssen Gemeinden Hebesätze in einer ge- wissen Mindesthöhe erheben. Da die Hebesätze künftig nicht mehr dem bisherigen Maßstab folgen und deren Ver- gleichsfunktion im Wesentlichen entfällt, zeichnet sich Anpassungsbedarf an den genannten Stellen ab. Perspektivisch sind zudem auch Auswirkungen auf die Berück- sichtigung der Grundsteuer im Länderfinanzausgleich bei divergierenden Länderregelungen zu erwarten.[mehr]
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